लोक प्रशासन: शासन की क्रियाशील धुरी

लोक प्रशासन प्रशासन की व्यापक अवधारणा का एक महत्वपूर्ण अंग है। इसका संबंध सरकार द्वारा अपने नागरिकों की देखभाल करने, उनके हितों की रक्षा करने तथा सार्वजनिक नीतियों को लागू करने से है। लोक प्रशासन उतना ही पुराना है जितना संगठित समाज का इतिहास। समय के साथ आर्थिक, सामाजिक, सांस्कृतिक, भौतिक और तकनीकी परिवर्तनों ने लोक प्रशासन की प्रकृति, संरचना, कार्यप्रणाली और दायरे को प्रभावित किया है।

प्रशासन का अर्थ

‘प्रशासन’ शब्द अंग्रेजी के ‘Administer’ से बना है, जो लैटिन शब्दों ‘Ad’ (की ओर) और ‘Ministrare’ (सेवा करना या प्रबंध करना) से मिलकर बना है। शाब्दिक रूप से प्रशासन का अर्थ है सार्वजनिक या निजी मामलों का प्रबंधन।

जॉर्ज ई. बर्कले के अनुसार प्रशासन के तीन तत्व हैं:

1. लोग (People)
2. क्रिया (Action)
3. अंतःक्रिया (Interaction)

प्रशासन की परिभाषाएँ

विभिन्न विद्वानों ने प्रशासन को अलग-अलग ढंग से परिभाषित किया है।

• एन. ग्लैडेन के अनुसार प्रशासन लोगों की देखभाल और मामलों के प्रबंधन से संबंधित है।
• फेलिक्स ए. निग्रो के अनुसार यह उद्देश्य की प्राप्ति के लिए व्यक्तियों और संसाधनों का संगठन और उपयोग है।
• हर्बर्ट साइमन के अनुसार प्रशासन सामान्य लक्ष्यों को प्राप्त करने के लिए सहयोगी समूहों की गतिविधियाँ हैं।
• लूथर गुलिक के अनुसार प्रशासन का संबंध निर्धारित उद्देश्यों की प्राप्ति से है।
• एल.डी. व्हाइट ने इसे व्यक्तियों के निर्देशन, समन्वय और नियंत्रण की कला बताया।
• एफ.एम. मार्क्स ने इसे सचेत उद्देश्य की प्राप्ति हेतु की गई निर्धारित कार्रवाई कहा।

इन सभी परिभाषाओं से स्पष्ट होता है कि प्रशासन का मूल उद्देश्य किसी निर्धारित लक्ष्य की प्राप्ति हेतु संसाधनों और व्यक्तियों का समुचित संयोजन और निर्देशन है।

लोक प्रशासन का अर्थ

लोक प्रशासन प्रशासन का वह भाग है जो राजनीतिक प्रणाली के अंतर्गत राजनीतिक निर्णय निर्माताओं द्वारा निर्धारित लक्ष्यों और उद्देश्यों की पूर्ति करता है। ‘लोक’ शब्द का अर्थ है ‘सरकार’, अतः लोक प्रशासन का मुख्य संबंध सरकारी प्रशासन से है।

• वुडरो विल्सन ने लोक प्रशासन को कानून का विस्तृत और व्यवस्थित क्रियान्वयन कहा।
• एल.डी. व्हाइट के अनुसार यह सार्वजनिक नीति को लागू करने वाले सभी कार्यों का समुच्चय है।
• साइमन ने इसे राष्ट्रीय, राज्य और स्थानीय सरकारों की कार्यकारी शाखाओं की गतिविधियों से संबंधित बताया।
• डिमॉक के अनुसार लोक प्रशासन सार्वजनिक नीति का क्रियान्वयन है।

लोक प्रशासन के दो अर्थ

1. व्यापक अर्थ: इसमें सरकार की तीनों शाखाओं (विधायिका, कार्यपालिका और न्यायपालिका) की गतिविधियाँ सम्मिलित हैं।
2. संकीर्ण अर्थ: इसमें केवल कार्यपालिका की गतिविधियाँ शामिल हैं।

प्रशासन, संगठन और प्रबंधन

विलियम शुल्ज़ के अनुसार प्रशासन उद्देश्य निर्धारित करता है, संगठन संसाधनों का ढांचा तैयार करता है और प्रबंधन उन उद्देश्यों की प्राप्ति हेतु कार्य करता है।

ओलिवर शेल्डन के अनुसार;

• प्रशासन नीति निर्धारण करता है।
• प्रबंधन नीति का क्रियान्वयन करता है।
• संगठन संसाधनों की संरचना है।

अतः प्रशासन एक व्यापक अवधारणा है जिसमें संगठन और प्रबंधन दोनों शामिल हैं।

लोक प्रशासन की प्रकृति

लोक प्रशासन के विद्वानों ने लोक प्रशासन की प्रकृति पर दो भिन्न विचार व्यक्त किए हैं, अर्थात् समग्र दृष्टिकोण (Integral View) और प्रबंधकीय दृष्टिकोण (Managerial View)।

समग्र दृष्टिकोण (Integral View)

• इस दृष्टिकोण के अनुसार, लोक प्रशासन में वे सभी गतिविधियाँ शामिल हैं जो दिए गए उद्देश्य को पूरा करने के लिए की जाती हैं।
• दूसरे शब्दों में, लोक प्रशासन प्रबंधकीय, तकनीकी, लिपिकीय और मैनुअल गतिविधियों का कुल योग है।
• इस प्रकार, इस दृष्टिकोण के अनुसार, प्रशासन ऊपर से नीचे तक सभी व्यक्तियों की गतिविधियों का गठन करता है।
• एल.डी. व्हाइट और डिमॉक ने इस दृष्टिकोण की सदस्यता ली।
• इस दृष्टिकोण के अनुसार, प्रशासन संबंधित एजेंसी की विषय-वस्तु पर निर्भर करता है, अर्थात् यह एक क्षेत्र से दूसरे क्षेत्र में भिन्न होता है।

प्रबंधकीय दृष्टिकोण (Managerial View)

• इस संदर्भ में, लोक प्रशासन में केवल प्रबंधकीय गतिविधियाँ शामिल हैं, न कि तकनीकी, लिपिकीय और मैनुअल गतिविधियाँ जो प्रकृति में गैर-प्रबंधकीय हैं।
• इस प्रकार, इस दृष्टिकोण के अनुसार, प्रशासन केवल शीर्ष व्यक्तियों की गतिविधियों का गठन करता है।
• साइमन, स्मिथबर्ग, थॉम्पसन और लूथर गुलिक इस दृष्टिकोण को अपनाते हैं।
• इस दृष्टिकोण के अनुसार, प्रशासन सभी क्षेत्रों में समान है क्योंकि गतिविधियों के सभी क्षेत्रों में प्रबंधकीय तकनीकें समान होती हैं।

दोनों दृष्टिकोणों में कुछ सीमाएँ हैं, अतः प्रशासन का वास्तविक अर्थ संदर्भ पर निर्भर करता है।

लोक प्रशासन का दायरा

POSDCORB दृष्टिकोण (लूथर गुलिक)

यह प्रशासन के सात तत्वों को दर्शाता है:

• P – Planning (योजना बनाना): उद्यम के लिए निर्धारित उद्देश्य को पूरा करने के लिए किए जाने वाले कार्यों और उन्हें करने की विधियों की व्यापक रूपरेखा तैयार करना।
• O – Organising (संगठन करना): प्राधिकरण की औपचारिक संरचना की स्थापना जिसके माध्यम से कार्य के उपविभागों को व्यवस्थित, परिभाषित और समन्वित किया जाता है।
• S – Staffing (स्टाफिंग): कर्मचारियों को लाना, उनका प्रशिक्षण करना और कार्य की अनुकूल परिस्थितियों को बनाए रखना।
• D – Directing (निर्देशन): निर्णय लेना, उन्हें विशिष्ट और सामान्य आदेशों एवं निर्देशों में सम्मिलित करना तथा नेतृत्व प्रदान करना।
• CO – Coordinating (समन्वय करना): कार्य के विभिन्न भागों को आपस में जोड़ना।
• R – Reporting (प्रतिवेदन देना): जिनके प्रति कार्यकारी उत्तरदायी है उन्हें सूचित रखना; इसमें अभिलेख, अनुसंधान और निरीक्षण के माध्यम से स्वयं तथा अधीनस्थों को सूचित रखना शामिल है।
• B – Budgeting (बजट बनाना): वित्तीय योजना, लेखांकन और नियंत्रण से संबंधित सभी कार्य।

लोक प्रशासन के दायरे के संबंध में POSDCORB दृष्टिकोण काफी लंबे समय तक स्वीकार्य रहा, परंतु समय के साथ इस दृष्टिकोण के विरुद्ध प्रतिक्रिया उत्पन्न हुई। तब यह अनुभव किया गया कि POSDCORB गतिविधियाँ (तकनीकें) न तो संपूर्ण लोक प्रशासन हो सकती हैं और न ही इसका महत्वपूर्ण भाग।

• यह दृष्टिकोण इस बात की वकालत करता है कि प्रशासन की समस्याएँ सभी एजेंसियों में समान होती हैं, भले ही उनके द्वारा किए जाने वाले कार्यों की विशिष्ट प्रकृति कुछ भी हो। इस प्रकार, यह इस तथ्य की उपेक्षा करता है कि विभिन्न प्रशासनिक एजेंसियों को विभिन्न समस्याओं का सामना करना पड़ता है।
• गुलिक की सामान्य POSDCORB तकनीकें भी प्रशासन की विषय-वस्तु (अर्थात सेवाओं और गतिविधियों) से प्रभावित होती हैं जिनमें वे कार्य करती हैं।
• इस प्रकार, POSDCORB दृष्टिकोण ‘तकनीक-उन्मुख’ है न कि ‘विषय-उन्मुख’, अर्थात् यह लोक प्रशासन में शामिल आवश्यक तत्व, अर्थात विषय-वस्तु के ज्ञान की उपेक्षा करता है।

लुईस मेरियम- “लोक प्रशासन कैंची की तरह दो धार वाला एक उपकरण है। एक धार POSDCORB द्वारा आवृत क्षेत्रों का ज्ञान हो सकता है, दूसरी धार उस विषय-वस्तु का ज्ञान है जिसमें इन तकनीकों को लागू किया जाता है। एक प्रभावी उपकरण बनाने के लिए दोनों धारें अच्छी होनी चाहिए।”

एम.ई. डिमॉक- “प्रशासन सरकार के ‘क्या’ और ‘कैसे’ से संबंधित है। ‘क्या’ विषय-वस्तु है, किसी क्षेत्र का तकनीकी ज्ञान, जो प्रशासक को अपने कार्यों को करने में सक्षम बनाता है। ‘कैसे’ प्रबंधन की तकनीक है, वे सिद्धांत जिनके अनुसार सहकारी कार्यक्रमों को सफलता तक पहुँचाया जाता है।

अतः लोक प्रशासन को केवल प्रशासन की तकनीकों का ही नहीं, बल्कि प्रशासन की वास्तविक चिंताओं का भी अध्ययन करना चाहिए।

प्रशासन, संगठन और प्रबंधन

प्रशासन, संगठन और प्रबंधन तीन शब्दों का परस्पर उपयोग किया जाता है। हालाँकि, उनके अर्थों में एक विशेष अंतर है। यह भेद विलियम शुल्ज़ द्वारा स्पष्ट किया गया है। उनका कहना है, “प्रशासन वह शक्ति है जो उस उद्देश्य को निर्धारित करती है जिसके लिए एक संगठन और उसके प्रबंधन को प्रयास करना है और उन व्यापक नीतियों को निर्धारित करना है जिनके तहत उन्हें काम करना है।”

• एक संगठन किसी वांछित वस्तु को पूरा करने के लिए व्यवस्थित और प्रभावी सह-संबंध में एक साथ लाए गए आवश्यक मनुष्यों, सामग्रियों, उपकरणों, यंत्रों और कार्य स्थान का एक संयोजन है।
• प्रबंधन वह है जो किसी संगठन को पूर्व-निर्धारित उद्देश्य की पूर्ति के लिए नेतृत्व, मार्गदर्शन और निर्देशन देता है।

इसी तरह, ओलिवर शेल्डन कहते हैं, किसी उद्योग में नीति के निर्धारण में प्रशासन का कार्य होता है।

• किसी उद्योग में प्रबंधन वह कार्य है जो प्रशासन द्वारा निर्धारित सीमाओं के भीतर नीति के कार्यान्वयन और उसके सामने निर्धारित विशेष उद्देश्यों के लिए संगठन के रोजगार से संबंधित है।
• संगठन एक प्रभावी मशीन का निर्माण है, प्रबंधन एक प्रभावी कार्यपालिका का संचालन है, प्रशासन एक प्रभावी दिशा है। प्रशासन संगठन का निर्धारण करता है, प्रबंधन उसका उपयोग करता है।
• प्रशासन लक्ष्य परिभाषित करता है; प्रबंधन उसकी ओर प्रयास करता है। संगठन प्रशासन द्वारा निर्धारित लक्ष्यों की प्राप्ति में प्रबंधन की मशीन है।

इस प्रकार, प्रशासन एक व्यापक अवधारणा है और इसमें संगठन और प्रबंधन दोनों शामिल हैं।

निष्कर्ष

लोक प्रशासन सरकार की कार्यप्रणाली का जीवंत और सक्रिय पक्ष है। यह केवल नीतियों के निर्माण तक सीमित नहीं है, बल्कि उनके प्रभावी क्रियान्वयन, संसाधनों के समुचित उपयोग और नागरिकों की आवश्यकताओं की पूर्ति से संबंधित है। प्रशासन का स्वरूप समय के साथ बदलता रहता है, परंतु उसका मूल उद्देश्य सदैव सार्वजनिक हित की सेवा करना ही रहता है।