समान मताधिकार के लिए वित्तीय संघवाद का पुनर्संतुलन

डिलिमिटेशन (Delimitation) राजनीतिक सीमाओं को खींचने की प्रक्रिया है। भारतीय राजनीति में इसका अर्थ तीन कार्यों से है—लोकसभा की कुल सीटों की संख्या तय करना, प्रत्येक राज्य को मिलने वाली सीटों की संख्या निर्धारित करना, और प्रत्येक निर्वाचन क्षेत्र की सीमाओं का निर्धारण करना। यह कार्य Delimitation Commission द्वारा किया जाता है, जो Election Commission of India से अलग है, और इसके लिए दशकीय जनगणना के आँकड़ों का उपयोग किया जाता है। यह प्रक्रिया समय-समय पर इसलिए दोहराई जाती है क्योंकि विभिन्न राज्यों में जनसंख्या समान रूप से नहीं बढ़ती या घटती, जिसका कारण प्रजनन दर और प्रवासन में भिन्नता है।

मूल संविधान के Article 81 of the Constitution of India ने एक सरल नियम बनाया था—प्रत्येक राज्य को उसकी जनसंख्या के अनुपात में सीटें मिलनी चाहिए, और प्रति सांसद (MP) जनसंख्या का अनुपात यथासंभव सभी राज्यों में समान होना चाहिए। Article 82 of the Constitution of India के अनुसार, प्रत्येक दशकीय जनगणना के बाद निर्वाचन क्षेत्रों का पुनर्निर्धारण आवश्यक है, ताकि प्रतिनिधित्व जनसंख्या के अनुरूप बना रहे और प्रत्येक निर्वाचन क्षेत्र का आकार लगभग समान रहे।

इस व्यवस्था का उद्देश्य केवल राज्यों के हितों की रक्षा करना नहीं था, जैसा कि वर्तमान राजनीतिक परिप्रेक्ष्य में अक्सर दिखाई देता है, बल्कि यह उससे भी अधिक मूलभूत सिद्धांत पर आधारित है—लोकतांत्रिक राजनीति में प्रत्येक भारतीय के साथ समान व्यवहार करना। भारतीय संवैधानिक व्यवस्था का मूल सिद्धांत है—“एक व्यक्ति, एक वोट।” इसका एक रूप सार्वभौमिक वयस्क मताधिकार है, जिसके तहत प्रत्येक वयस्क को धर्म, जाति, भाषा, आय या शिक्षा की परवाह किए बिना मतदान का अधिकार प्राप्त है, जो 1950 से ही लागू है। लेकिन इस सिद्धांत को वास्तविक रूप देने के लिए यह भी आवश्यक है कि प्रत्येक वोट का मूल्य लगभग समान हो, जिसके लिए निर्वाचन क्षेत्रों का आकार भी लगभग समान होना चाहिए।

भारत में लोकसभा और राज्यसभा दोनों में सीटों का आवंटन जनसंख्या के आधार पर किया जाता है। यह एक असामान्य व्यवस्था है, लेकिन संविधान निर्माताओं ने विभाजन के समय देश को एकजुट रखने के लिए क्षेत्रीय असंतुलन (regionalism) के प्रभुत्व से बचना चाहा। संघीय द्विसदनीय व्यवस्थाओं में सामान्यतः एक सदन में जनसंख्या के आधार पर प्रतिनिधित्व होता है, जबकि दूसरे सदन में प्रत्येक राज्य को समान प्रतिनिधित्व दिया जाता है, चाहे उसका आकार कुछ भी हो। उदाहरण के लिए, United States Congress में प्रतिनिधि सभा (House of Representatives) में सीटें जनसंख्या के आधार पर मिलती हैं, जबकि सीनेट (Senate) में प्रत्येक राज्य को, उसके आकार की परवाह किए बिना, दो सीटें मिलती हैं। भारत इस मॉडल का अनुसरण नहीं करता। यहाँ कम जनसंख्या का अर्थ है संसद के दोनों सदनों में कम प्रतिनिधित्व और इस प्रकार शक्ति में कमी।

1971 की जनगणना के आधार पर निर्वाचन क्षेत्रों को संसद ने क्यों स्थिर (freeze) किया?

1976 में, आपातकाल के चरम पर, इंदिरा गांधी की सरकार ने बयालीसवां संशोधन पारित किया, जिसने संघ मंत्रिमंडल और प्रधानमंत्री कार्यालय को अत्यधिक शक्तियाँ प्रदान कीं। इसके अनेक परिवर्तनों में से एक यह था कि इस संशोधन ने प्रत्येक राज्य को आवंटित सीटों की संख्या को 1971 की जनगणना के आधार पर पच्चीस वर्षों की अवधि (2001 तक) के लिए स्थिर कर दिया, बजाय इसके कि हर दस वर्षीय जनगणना के बाद सीटों की संख्या और सीमाओं का पुनरीक्षण किया जाता।

औपचारिक (प्रकट) तर्क जनसांख्यिकीय न्याय का था। दक्षिणी राज्यों का कहना था कि उन्होंने उत्तर की तुलना में परिवार नियोजन को अधिक प्रभावी ढंग से अपनाया है, और उनके राजनेताओं का तर्क था कि यदि ईमानदारी से पुनर्वितरण किया गया, तो इससे उन्हें संघ की जनसंख्या नीति का पालन करने के लिए चुनावी रूप से दंडित किया जाएगा। परंतु यह वास्तविक कारण नहीं था। प्रजनन दर के पैटर्न आर्थिक विकास पर निर्भर करते हैं और ये दीर्घकालिक प्रवृत्तियाँ हैं, जिनकी जड़ें औपनिवेशिक काल में हैं, न कि साठ और सत्तर के दशक के परिवार नियोजन कार्यक्रमों में।

मुख्य कारण वित्तीय था। 1970 के दशक में, समाजवाद और केंद्रीकृत योजना के चरम पर, राज्य की वित्तीय व्यवस्था लगभग पूरी तरह संघ सरकार के नियंत्रण में थी। भले ही किसी राज्य के भीतर कर राजस्व उत्पन्न होता था, उसका वितरण संघ द्वारा निर्धारित सूत्रों पर निर्भर करता था, जो स्वयं संसद में प्रत्येक राज्य की सापेक्ष राजनीतिक शक्ति पर आधारित थे। 1971 की जनगणना के आधार पर सीटों को स्थिर करने से उन समृद्ध राज्यों को अधिक प्रतिनिधित्व मिला, जहाँ प्रजनन दर पहले कम हो गई थी।

मूल संविधान अपनाए जाने के बाद से, भारतीय राज्यों का पुनर्गठन भाषाई और जातीय आधार पर किया गया है, विशेषकर उत्तर-पूर्व में। जब राज्य विविध जनसंख्या वाले केवल प्रशासनिक इकाइयाँ होते हैं, तब जनसंख्या-आधारित प्रतिनिधित्व विभिन्न भाषाई, जातीय और सामाजिक समूहों के प्रतिनिधित्व की राजनीति को प्रत्येक राज्य के भीतर सुलझाने का अवसर देता है। लेकिन जब राज्यों का पुनर्गठन ही भाषाई और जातीय आधार पर हो गया, तब राज्य केवल प्रशासनिक इकाई नहीं रहा। संसद में उसकी सापेक्ष शक्ति उन भाषाओं, जातियों और जातीय समूहों की सापेक्ष शक्ति बन गई, जो उसे परिभाषित करते हैं।

यह समस्या तब भी थी जब देश के अधिकांश हिस्सों में एक ही पार्टी का शासन था। जब बयालीसवां संशोधन पारित हुआ, तब अधिकांश राज्य और केंद्र शासित प्रदेश कांग्रेस के अधीन थे। स्वयं कांग्रेस के भीतर, जो हिंदी क्षेत्र, पूर्व, पश्चिम और दक्षिण में शासन करती थी, राज्यों की सापेक्ष शक्ति जातीय, जातिगत और भाषाई विभाजन के कारण राजनीतिक रूप से संवेदनशील हो गई थी, जबकि वित्तीय नियंत्रण संघ मंत्रिमंडल के हाथ में था।

1971 की जनगणना के बाद क्या बदल गया?

लेकिन 2001 में सीटों के पुनरीक्षण से पहले के पच्चीस वर्षों में तीन महत्वपूर्ण परिवर्तन हुए। पहला, राज्यों के बीच आर्थिक परिणामों में अंतर बढ़ गया, विशेषकर 1991 के उदारीकरण के बाद। दूसरा, इससे जनसंख्या वृद्धि में भी अंतर तेजी से बढ़ा, क्योंकि समृद्ध राज्यों में प्रजनन दर कम होती है। तीसरा, गठबंधन राजनीति अपने चरम पर थी। जब 2001 आया, तो वाजपेयी सरकार, जो डीएमके, तेलुगु देशम पार्टी और शिवसेना जैसे उन राज्यों के सहयोगियों पर निर्भर थी जिन्हें सीटें खोने की संभावना थी, ने चौरासीवें संशोधन के माध्यम से इस स्थगन को आगे बढ़ा दिया, और इसे 2026 के बाद होने वाली पहली जनगणना तक टाल दिया।

परिणामस्वरूप, आज भी भारत में निर्वाचन क्षेत्र का आकार और राज्य की जनसंख्या 1971 की 55 वर्ष पुरानी जनगणना के आधार पर तय है, जब भारत की जनसंख्या 55 करोड़ थी। आज यह अनुमानित रूप से 1.4 अरब से अधिक है।

इसके दो अलग-अलग परिणाम सामने आते हैं, जिन्हें अलग-अलग समझना चाहिए, यद्यपि सार्वजनिक बहस में इन्हें अक्सर एक ही मान लिया जाता है।

पहला है समग्र रूप से कम प्रतिनिधित्व (under-representation)। भारत का प्रत्येक निर्वाचन क्षेत्र उस आकार से कहीं अधिक बड़ा हो चुका है, जिसकी परिकल्पना संविधान ने की थी। केरल, जहाँ आज राज्यों में सबसे छोटे निर्वाचन क्षेत्र हैं, वहाँ भी प्रत्येक सांसद लगभग 17.5 लाख नागरिकों का प्रतिनिधित्व करता है। भारत का कोई भी राज्य उस मूल सीमा के करीब नहीं है, जिसमें एक सांसद 7.5 लाख लोगों का प्रतिनिधित्व करता था। एक भारतीय सांसद कई यूरोपीय देशों की कुल जनसंख्या से अधिक लोगों का प्रतिनिधित्व करता है। इतनी बड़ी संख्या के लोगों को जानना, सेवा देना या जवाबदेह होना, संविधान की मूल परिकल्पना के अनुरूप संभव नहीं है।

दूसरा परिणाम है असमान प्रतिनिधित्व (malapportionment), जो “एक व्यक्ति, एक वोट” के मूल संवैधानिक सिद्धांत का अधिक गंभीर उल्लंघन है। कम प्रतिनिधित्व एक पैमाने की समस्या है, जो सभी भारतीयों को समान रूप से प्रभावित करती है। जबकि असमान प्रतिनिधित्व समानता की विफलता है, जिसका प्रभाव असमान रूप से पड़ता है। यह किसी राज्य की जनसंख्या में उसके हिस्से और लोकसभा की सीटों में उसके हिस्से के बीच असंतुलन को दर्शाता है। उदाहरण के लिए, बिहार में एक सांसद लगभग 31 लाख लोगों का प्रतिनिधित्व करता है, जबकि केरल में एक सांसद 17.5 लाख लोगों का। इसका अर्थ है कि केरल में दिया गया एक मत, बिहार में दिए गए मत की तुलना में लगभग दोगुना प्रभाव रखता है। इस प्रकार मत की शक्ति जन्म के संयोग पर निर्भर हो गई है।

अब यह समझना महत्वपूर्ण है कि इसका राज्यों पर क्या प्रभाव पड़ता है और दक्षिणी राज्य इसके विरोध में क्यों हैं। आज अधिकांश अनुमानों के अनुसार, यदि 2026 की जनसंख्या के आधार पर 543 लोकसभा सीटों का पुनर्वितरण किया जाए, तो तमिलनाडु की 10 सीटें कम हो जाएंगी और केरल की 7 सीटें घटेंगी; जबकि उत्तर प्रदेश को 12 अतिरिक्त सीटें मिलेंगी और बिहार को 9 सीटें।

असमान जनसंख्या वृद्धि पूरी कहानी नहीं है। गहरी समस्या असमान आर्थिक वृद्धि है। समृद्ध राज्य गरीब राज्यों की तुलना में तेज़ी से बढ़ रहे हैं, और अंतर बढ़ता जा रहा है। समृद्ध राज्यों में कम प्रजनन दर का मतलब छोटी जनसंख्या है, लेकिन उच्च आय का मतलब कहीं अधिक कर राजस्व है। भारत अभी भी अत्यधिक केंद्रीकृत है। संघ केवल 41 प्रतिशत कर राजस्व राज्यों को हस्तांतरित करता है, और उस हिस्से का राज्यों के बीच क्षैतिज वितरण जनसंख्या और सापेक्ष गरीबी के आधार पर किया जाता है। समृद्ध राज्यों का अपने वित्त पर बहुत कम नियंत्रण है। उनके राजस्व का कितना हिस्सा राज्य के भीतर रहेगा, यह लोक सभा में तय होता है। वहाँ सीटों का हिस्सा घटने से समृद्ध राज्यों का अपने लोगों की उत्पादकता से उत्पन्न राजस्व पर नियंत्रण और भी कम हो जाएगा।

वर्तमान प्रयास, 131वें संविधान संशोधन विधेयक के माध्यम से, लोक सभा की सीटों को 850 तक बढ़ाने और नवीनतम जनगणना के आधार पर राज्यों के हिस्से को पुनः आवंटित करने का, लोक सभा में पारित नहीं हो पाया है। यह मुद्दा समाप्त नहीं हुआ है, और न ही इसके अंतर्निहित विभाजन।

भविष्य में लोक सभा का विस्तार करने और जनसंख्या के आधार पर सीटों का आवंटन करने का कोई भी प्रयास भारतीय राजनीति में दो मौलिक परिवर्तनों की आवश्यकता करेगा। पहला, किसी राज्य के अधिकांश संसाधन उसी राज्य के भीतर रहने चाहिए, जिसका अर्थ है कि वित्तीय हस्तांतरण का सूत्र राज्यों के पक्ष में बदला जाना चाहिए। दूसरा, राज्य सभा का पुनः डिज़ाइन किया जाना चाहिए ताकि प्रत्येक राज्य को उसकी जनसंख्या हिस्सेदारी से स्वतंत्र शक्ति मिले, और उसे धन विधेयकों पर वीटो का अधिकार दिया जाए, ताकि राज्य अपने वित्त पर नियंत्रण बनाए रख सकें। भारत के वित्तीय संघवाद की पुनर्कल्पना किए बिना, भारत उस मूल संवैधानिक वादे को पूरा नहीं कर सकता कि प्रत्येक भारतीय के मत का समान महत्व हो।